详解《关于石化产业调结构促转型增效益的指导意见》

　　8月4日，钢铁煤炭行业化解过剩产能和脱困发展工作部际联席会议召开的全国电视电话会议上透露，前7个月煤炭去产能完成全年任务的38%，钢铁去产能完成全年任务的47%。虽然7月份以来进度有所加快，但与时间过半、任务过半的要求相比仍有一定距离。

　　尽管去产能很难，但这已经成为中国国民经济转型的必走一步，也是中国经济能否重新焕发生机的关键所在。

　　8月3日，国务院发布《关于石化产业调结构促转型增效益的指导意见》，将石化产业划入新的去产能大户。

　　中国这场去产能的战役虽然打得很艰难，但是仍然在深入化、扩大化，试图一小步一小步地摧垮整个坚冰。

　　开工停工均亏损

　　“供给侧结构性改革的核心就是"三去一降一补"，而关键变量就是去产能和降成本。”全国政协委员、财政部内部控制委员会委员张连起的一句话点明了去产能的必要性和重要性。

　　而在中国庞大的去产能计划中，煤炭和钢铁产业则是先头兵。

　　钢铁和煤炭产业对国民经济发展都起到引领性作用，而产业中又存在着严重的产能过剩，许多企业开工停工都是处于亏损状态。

　　钢铁行业提出去产能已有数年，但因为前些年经济的高速发展，一直呈现产能越去越多的态势。煤炭行业产能的明显过剩则是近几年开始凸显。而煤炭和钢铁产业去产能的力度在近两年随着经济低迷开始加码。

　　资料显示，目前我国钢铁行业实际产能约11亿吨，利用率为71.5%。2015年粗钢产量8.04亿吨，同比下降2.3%，为1982年以来首次下降;2015年大中型钢企亏损645.34亿元，亏损面达50.5%。煤炭行业实际产能约为57亿吨，利用率70%。2013年产能开始下降，2015年规模以上煤炭企业原煤产量36.85亿吨。

　　2015年前11个月，规模以上煤企利润额425.5亿元，同比下降61.2%，亏损面积超过90%。

　　国际上，通常认为产能利用率处于79%-83%之间较为合理，低于75%即为严重过剩。若用这把尺子丈量我国的钢铁煤炭行业现状，毋庸置疑是严重的产能过剩。

　　据报道，有着58年历史的埠村煤矿，今年5月30日全面关停。该矿区在煤矿“黄金十年”曾经红火一时，拥有一条直通胶济铁路的铁路线。但其实从2004年开始，每吨煤矿的开采成本直线上升。不仅如此，煤层越挖越薄，机械化设备根本进不去，大量的人工更是将采煤成本推向了新高，从2009年的吨煤成本417元，一下飙升到了2015年的651元。而此时的埠村煤矿面对的市场价格，却是断崖式的下跌，每吨煤价格从2009年的605元下跌到2015年的280元。连续亏损的埠村煤矿面临倒闭关门，可是煤矿从上到下却一直在努力扭亏，持续了整整11年。维持一方面为了8000多名职工，另一方面也为了这些年积累的债务。为了将煤矿维持住，埠村煤矿的上级部门淄矿集团一直在给他们“输血”，但是三年补贴亏损1.2亿元的指标，埠村煤矿一年就花光了。

　　靠输血存活的埠村煤矿并不是个例，数据显示：2015年，全国煤炭产能过剩多达17亿吨，90%的煤炭企业都在亏损，这其中不少是靠输血或者是借债度日的。

　　不仅是煤炭，我国钢铁、水泥等部分主要工业产品产能接近或者超过全球总量的一半，产能严重过剩，占据大量的社会资源，造成社会资源整体利用效率降低，成为中国经济社会发展的拦路虎。

　　越减越多的怪圈

　　虽然去产能势在必行，而且中央以及各地方均付诸了很大努力，但这条路却依然如同漫漫长征一样艰难。

　　据钢铁煤炭行业化解过剩产能和脱困发展工作部际联席会议透露，前7个月煤炭去产能完成全年任务的38%，钢铁去产能完成全年任务的47%。虽然7月份以来进度有所加快，但与时间过半、任务过半的要求相比仍有一定距离。

　　根据去产能进度安排， 2016年压减粗钢产能要完成4500万吨左右，涉及需安置的职工为18万人，退出煤炭产能要达到2.5亿吨以上，需要安置员工70万人。根据2016年年初国务院发布的《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，力争用3-5年时间，退出煤炭产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右，其中，国家发展改革委主任徐绍史表示，减量重组的5亿吨产能中一半以上也是要去掉的。

　　根据国务院文件，钢铁在5年内去产能1亿-1.5亿吨。

　　今年上半年，国家将去产能的目标落实到了27个相关省市自治区，甚至具体明确到每台设备、每个矿点。而针对积累的债权债务这些让地方政府和企业化解过剩产能积极性不高的主要原因，今年上半年，发改委、人社部、银监会等八大部门，围绕财税金融支持、职工安置等问题研究制定了8个专项配套政策文件，财政部不久前公布的《工业企业结构调整专项奖补资金管理办法》，1000亿元的资金规模鼓励企业去产能。

　　政策支持下，今年上半年全国规模以上煤炭企业原煤产量同比下降9.7%，煤炭企业经营状况有所改善。

　　但是在今年化解产能过剩的另一个领域——钢铁行业，虽然1-6月份粗钢产量同比下降了1.1%，但是由于钢材价格回升，4月到6月，河北、江苏、湖北、河南等钢铁生产大省的产量均有所反弹。在钢铁行业产能过剩的现状并未改变的情况下，这会将效益刚有起色的钢铁行业再次拖入严重亏损的泥潭。

　　2016年1-5月，全国钢铁产量大省，河北、江苏、山东粗钢产量分别为8352.27万吨、4590.98万吨、2919.63万吨，三省粗钢产量高于上一年同期的8327.8万吨、4492.8万吨、2768.3万吨。这表明3个钢铁大省去产能陷入越减越多的怪圈。

　　“这个现象需要高度重视，这也说明去产能确实是一个很艰巨的任务，任重而道远。” 国家统计局新闻发言人盛来运认为。

　　上述会议也指出，排除价格波动的干扰和影响，这是今年剩下几个月去产能工作需要特别关注的问题。

　　徐绍史说，“对此要保持清醒认识，钢铁煤炭价格回升主要是去产能和减量化生产的预期作用。产能严重过剩的基本面并没有改变。”徐绍史认为，今年上半年钢铁消费下降2.7%，煤炭消费下降5.1%，并不具备价格持续回升的基础。

　　叫停新项目

　　不断的反复，让政策层面只有进一步加大了去产能的力度。

　　“去产能的.信心和决心决不能动摇。要保持定力，排除价格波动影响，坚定不移做好去产能工作。不然两大行业会再度陷入困境，转型升级和优化重组将无从谈起。”徐绍史说。

　　目前，钢铁煤炭去产能的“路线图”与“时间表”已经明确，执行层面是否到位的问题，势必就成了杜绝“边减边增”现象的重点。

　　上述会议指出，去产能是一项复杂的系统性工程，职工安置、债务化解等都是重点难点问题。完成今年的任务，要不回避不等待不观望，因地制宜，一企一策。切实做到盯住看、有人管、马上干，未按期完成任务的要严肃问责。

　　会议要求，各地要把责任层层细化分解到具体的企业、项目和责任人，确保每项工作、每个时间节点，都做到有人负责、有人督察，不得出现责任落空;要把今年压减数量具体明确到每台设备、每个矿点，不得出现漏洞和盲区。务必确保8月上旬把责任和任务压实到位。

　　各地要严肃认真兑现做出的承诺，按照责任书签订的内容，不折不扣抓好落实。部际联席会议已经建立了去产能工作月报制度。各地要按照时间节点及时、认真上报，既如实报送成绩，也客观反映问题，做到既报“喜”也报“忧”。

　　“在目标任务上，确保完成，乐见增加，不得减少;在完成时限上，只能如期，乐见提前，不得推后;在时间进度上，按月上报，公开通报;在完成质量上，生产线和设备该拆该关要到位，严防弄虚作假;在责任落实上，要明确到地方、企业、责任人。”徐绍史说。

　　会议指出，各地不得以任何名义任何方式再备案新增产能的钢铁项目，所有备案钢铁项目必须落实产能置换指标，并向社会公告。三年内停止审批新建煤矿项目、新增产能的技术改造项目和产能核增项目，坚决防止产能边减边增。

　　“2016年化解过剩产能任务已经明确，下半年进入执行和核查阶段，完成化解过剩产能任务还面临着职工安置和债务处置两大难题，如何在困难时期妥善安置好职工，如何在资金紧张的情况下化解债务风险，需要做大量的工作。” 中钢协称。

　　中国能源网首席信息官韩晓平则指出，他们必须要下决心把他们的产能和产量都压下来，因为现在不仅仅是一个产能过剩的问题，更重要的产量也是严重过剩的。他们应该把一些不需要的产能和不需要的产量都压下来，维持经济更良性的发展。

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　　国务院办公厅关于石化产业

　　调结构促转型增效益的指导意见

　　国办发〔2016〕57号

　　各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

　　石化产业是国民经济重要的支柱产业，产品覆盖面广，资金技术密集，产业关联度高，对稳定经济增长、改善人民生活、保障国防安全具有重要作用。改革开放以来，我国石化产业发展取得了长足进步，主要产品产量位居世界前列，科技创新、节能减排、对外合作取得积极成效，但仍存在产能结构性过剩、自主创新能力不强、产业布局不合理、安全环保压力加大等问题，制约了石化产业整体转型升级的步伐。为贯彻落实党中央、国务院关于推进供给侧结构性改革、建设制造强国的决策部署，促进石化产业持续健康发展，经国务院同意，现提出以下意见：

　　一、总体要求

　　(一)指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会以及中央经济工作会议精神，认真落实国务院决策部署，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，推进供给侧结构性改革，积极开拓市场，坚持创新驱动，改善发展环境，着力去产能、降消耗、减排放，补短板、调布局、促安全，推动石化产业提质增效、转型升级和健康发展。

　　(二)基本原则。

　　坚持企业主体与政府引导相结合。强化企业市场主体地位，引导企业降本增效、提高竞争能力。积极发挥政府调控引导作用，完善相关法规政策和标准体系，依法维护公平市场环境，激发企业活力和创造力。

　　坚持增加供给与扩大需求相结合。加快实施技术改造，提高传统产品质量，大力发展高端产品，增强市场有效供给能力。积极开拓国际国内市场，不断拓宽传统产品应用领域，加快推进新型产品应用示范。

　　坚持立足当前与着眼长远相结合。严格控制新增过剩产能，加快淘汰落后产能，提高绿色安全发展水平。统筹资源、环境、土地等要素，优化调整产业布局，有力推动发展方式转变。

　　坚持调整存量与做优增量相结合。改造提升传统产业，推动企业兼并重组，巩固现有竞争优势。大力发展化工新材料，发展专用装备制造和相关生产性服务业，培育新的经济增长点。

　　(三)主要目标。

　　产能结构逐步优化。加快淘汰工艺技术落后、安全隐患大、环境污染严重的落后产能，有效化解产能过剩矛盾。烯烃、芳烃等基础原料的保障能力显著增强，化工新材料等高端产品的自给率明显提高，产业发展质量和核心竞争能力得到进一步提升。

　　产业布局趋于合理。全面启动城镇人口密集区和环境敏感区域的危险化学品生产企业搬迁入园或转产关闭工作。新建炼化项目全部进入石化基地，新建化工项目全部进入化工园区，形成一批具有国际竞争力的大型企业集团和化工园区。

　　绿色发展全面推进。石化行业万元工业增加值能源消耗、二氧化碳排放量、用水量分别比“十二五”末下降8%、10%和14%。企业主要污染物排放达到石油炼制工业、石油化学工业、合成树脂工业、无机化学工业污染物排放标准要求。

　　创新能力明显增强。科研投入占全行业主营业务收入的比例不低于1.2%，产学研用协同创新体系日益完善，突破一批关键共性技术，研制一批重大成套装备和核心零部件，建成一批综合性服务型研发平台，培育业务精湛、结构合理的创新型人才队伍。

　　二、重点任务

　　(一)努力化解过剩产能。严格控制尿素、磷铵、电石、烧碱、聚氯乙烯、纯碱、黄磷等过剩行业新增产能，相关部门和机构不得违规办理土地(海域)供应、能评、环评和新增授信等业务，对符合政策要求的先进工艺改造提升项目应实行等量或减量置换。未纳入《石化产业规划布局方案》的新建炼化项目一律不得建设。研究制定产能置换方案，充分利用安全、环保、节能、价格等措施，推动落后和低效产能退出，为先进产能创造更大市场空间。(国家发展改革委、工业和信息化部、国土资源部、环境保护部、商务部、安全监管总局、国家能源局、各省级人民政府分别负责)

　　(二)统筹优化产业布局。综合考虑资源供给、环境容量、安全保障、产业基础等因素，完善石化产业布局，有序推进沿海七大石化产业基地建设，炼油、乙烯、芳烃新建项目有序进入石化产业基地。加强化工园区规划建设，开展智慧化工园区试点，依法做好综合评估和信息公开。在中西部符合资源环境条件的地区，结合大型煤炭基地开发，按照环境准入条件要求，有序发展现代煤化工产业。(国家发展改革委、工业和信息化部、国土资源部、环境保护部、水利部、商务部、安全监管总局、国家能源局分别负责)

　　(三)改造提升传统产业。利用清洁生产、智能控制等先进技术改造提升现有生产装置，提高产品质量，降低消耗，减少排放，提高综合竞争能力。鼓励建设加氢裂化、连续重整、异构化和烷基化等清洁油品装置，及时升级油品质量。加快炼油和乙烯装置技术改造，适时调整柴汽比，优化原料结构。推进石化产业基地及重大项目建设，增强烯烃、芳烃等基础产品保障能力，提高炼化一体化水平。拓展传统化工产品应用领域，支持化肥、润滑脂等优势产能“走出去”。(国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、商务部、国家能源局、各省级人民政府分别负责)

　　(四)促进安全绿色发展。强化安全生产责任制，探索高风险危险化学品全程追溯，实施危险化学品生产企业安全环保搬迁改造。完善化工园区监控、消防、应急等系统平台，推动信息共享，夯实安全生产基础。强化安全卫生防护距离和规划环评约束，不符合要求的化工园区、化工品储存项目要关闭退出，危险化学品生产企业搬迁改造及新建化工项目必须进入规范化工园区。加快清洁生产技术开发应用，加大挥发性有机物、高浓度难降解污水等重点污染物防治力度，提高工业“三废”综合利用水平。实施能效领跑者制度，完善节能标准体系。(国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、环境保护部、安全监管总局分别负责)

　　(五)健全完善创新体系。健全以企业为主体的产学研用协同创新体系，组建一批技术创新战略联盟;整合技术中心、工程研究中心、重点实验室、工程实验室等研发平台，加大人才培养和引进力度，加快科技研发及成果转化。扩大石化产业智能制造试点范围，鼓励炼化、轮胎、化肥、氯碱等行业开展智能工厂、数字化车间试点，建设能源管理信息系统，提升企业精细化管理能力。围绕航空航天、国防军工、电子信息等高端需求，重点发展高性能树脂、特种合成橡胶、高性能纤维、功能性膜材料、电子化学品等化工新材料，成立若干新材料产业联盟，增强新材料保障能力。(国家发展改革委、教育部、科技部、工业和信息化部、农业部、国家能源局分别负责)

　　(六)推动企业兼并重组。落实财税、金融、土地、职工安置等支持政策，破除跨地区、跨所有制兼并重组的体制机制障碍，为企业兼并重组营造公平的市场环境。重点推动传统化工企业兼并重组，优化资金、技术、人才等要素配置，提升产业集中度和竞争力，形成一批具有国际竞争力的大型企业集团。(国家发展改革委、工业和信息化部、财政部、人力资源社会保障部、国土资源部、商务部、人民银行、国务院国资委、工商总局、银监会、证监会、各省级人民政府分别负责)

　　(七)加强国际产能合作。充分发挥我国传统石化产业比较优势，结合“一带一路”战略，积极推动炼油、烯烃、甲醇、轮胎、化肥、农药、染料、氯碱、无机盐等优势产业开展国际产能合作，建设海外石化产业园区，推动链条式转移、集约式发展，带动相关技术装备与工程服务“走出去”。鼓励外资参与国内企业兼并重组，支持我国大型石化企业开展跨国经营，提前做好风险应对预案。(国家发展改革委、工业和信息化部、商务部、国务院国资委、国家能源局、各省级人民政府分别负责)

　　三、保障措施

　　(一)修订完善产业政策。适时调整产业准入和许可条件，加快制修订重点行业和产品的规范条件，适时修订《石化产业规划布局方案》，切实发挥政策的规范引导作用。完善安全、环保、节能、职业卫生标准，提高标准的适用性和有效性。结合输配电价改革试点，推动石化企业与发电企业直接交易，支持符合条件的石化企业开展区域电网试点和增量配电业务。石化企业自备燃煤发电机组符合环保等要求的，在按规定承担并足额缴纳政府性基金、政策性交叉补贴和系统备用费的条件下，其自用有余的上网电量可与公用燃煤发电机组同样享受超低排放电价支持政策。(国家发展改革委、工业和信息化部、环境保护部、交通运输部、质检总局、安全监管总局、国家能源局分别负责)

　　(二)加大财政金融支持。利用现有专项资金渠道以及中央财政科技计划(专项、基金等)，加大对石化产业技术改造、高端产品发展、绿色安全生产、智能制造试点、危险化学品生产企业搬迁、公共服务平台建设以及科技研发工作的支持力度。有关地区可根据实际情况利用大气污染防治资金支持石化企业自备电厂实施超低排放改造。按照深化税制改革的要求，加快化学矿产资源税从价计征改革，清理规范相关收费基金。探索通过保险补偿机制支持化工新材料首批次应用。引导金融机构实行有扶有控的信贷政策，大力发展能效信贷、合同能源管理未来收益权质押贷款、排污权抵押贷款、碳排放权抵押贷款等绿色信贷业务。(国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、财政部、国土资源部、环境保护部、商务部、人民银行、海关总署、税务总局、银监会、证监会、国家能源局分别负责)

　　(三)强化监督检查管理。落实企业安全生产主体责任，严格执行危险化学品登记管理和建设项目“三同时”制度，依法责令不符合安全生产条件的企业停产整顿、关闭退出。加大安全、环保、质量、节能等执法检查力度，加强污染物在线监测和联网管理。严厉打击以次充好、假冒伪劣、偷税漏税等违法行为，维护公平市场环境。发挥行业协会桥梁作用，及时反映企业诉求，反馈政策落实情况，引导企业加强自律。(环境保护部、税务总局、工商总局、质检总局、安全监管总局、中国石油和化学工业联合会及相关行业协会分别负责)

　　各地区、各部门要高度重视、统一认识，切实履行职责，进一步明确任务目标，完善政策措施，正确引导舆论，确保各项工作落到实处。各省级人民政府要结合本地实际，切实抓好组织实施。国家发展改革委、工业和信息化部要会同有关部门加强对地方的督促指导，各有关部门要根据职责分工抓紧完善配套政策，统筹推进各项工作。

　　国务院办公厅

　　2016年7月23日